Classificazioni di territori e Comuni Montani

Il Comitato delle Regioni nel rapporto "L'azione comunitaria per le zone di montagna" del 2003 ha ricondotto le zone di montagna, incluse tra le cosiddette "zone svantaggiate", a condizioni distintive: altitudine elevata, pendenze accentuate, difficoltà di utilizzo dei terreni con conseguente ridotta produttività agricola, condizioni climatiche sfavorevoli e rischio di spopolamento.

Simile definizione è stata adottata dai successivi Regolamenti comunitari sul sostegno allo sviluppo rurale (n.1257/1999 e n.1305/2013), ma non più riportata dall'attuale Regolamento (n.2021/2115) sul sostegno all'agricoltura.

Va inoltre ricordato che il Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE) al Titolo XVIII dedicato alla coesione economica, sociale e territoriale, mira a ridurre i divari di sviluppo tra le regioni europee. In particolare, l'articolo 174 richiama l'attenzione sulle regioni che presentano gravi e persistenti svantaggi naturali o demografici, tra cui le regioni più settentrionali a bassa densità abitativa, le aree insulari, transfrontaliere e di montagna. La Montagna è quindi associata a 'gravi svantaggi naturali e demografici', senza tuttavia che il TFUE accenni al suo potenziale di risorse e opportunità. Tuttavia, in ragione di questa classificazione, i territori montani possono accedere ai meccanismi di sostegno previsti dai Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE), destinati alle aree con ritardi di sviluppo. Al di là di questo inquadramento generale, l'Unione Europea non ha finora fornito una definizione ufficiale di Comune montano, demandando ai singoli Stati Membri la facoltà di stabilire criteri e parametri propri per la loro individuazione.

In attesa dei decreti attuativi della recente quarta legge nazionale sulla montagna (L.131/2025), che andranno a definire la nuova classificazione nazionale di Comuni montani (vedi scheda Nuova Classificazione), è utile ripercorrere le diverse definizioni di territorio montano da parte dell'Istat e di altri istituti di ricerca che nel corso del tempo sono state proposte o formalmente adottate. Ciascuna metodologia di classificazione si basa su criteri propri, talvolta sovrapponibili ad altre classificazioni, ma raramente del tutto coincidenti. Ciò a testimonianza della della pluralità di approcci attraverso cui il complesso concetto di montagna può essere interpretato.

Riprendendo precedenti studi, è preliminarmente utile richiamare alcune interpretazioni di montagna intesa come sistema territoriale dalle molteplici dimensioni:

1. Montagna statistica o fisica: individuata, sulla base del territorio prevalente, secondo parametri altimetrici, di pendenza, morfologici, climatici (es. la classificazione comunale Istat per Zone altimetriche prevalenti di Montagna-Collina-Pianura o quella per Fasce altimetriche)
2. Montagna legale: ora riconducibile alla recente quarta legge nazionale sulla montagna, L.131/2025, ma derivante in primis dalla L.991/1952 (cd. 'legge Fanfani' o prima legge sulla montagna) e l'annessa pubblicazione metodologica Istat "Circoscrizioni statistiche. Metodi e norme" del 1958, recepita in Piemonte dalla DCR n.55-7463/1975 e ripresa dalla fondamentale DCR n.826-6658/1988 alla base dell'attuale elenco dei Comuni montani regionali
3. Montagna amministrativa: basata sull'individuazione di aree omogenee a livello comunale che incrociano aspetti territoriali, socio-economici, di accessibilità ai servizi pubblici e funzionali a definire specifiche politiche di sviluppo territoriale. Questa classificazione è connessa alle principali forme di associativismo comunale che riguardano la montagna (es. Comunità montane, Unioni montane, Aree Interne SNAI o, più di recente, Green Communities).

Nello specifico, la definizione di Montagna fisica, elaborata dall'Istat (derivante sempre dall'art.1 della L.991) trova fondamento nella combinazione di criteri altimetrici e di dislivello fra la quota minima e massima del territorio. Sulla base di ciò, sono individuati come montani i Comuni:

• il cui territorio presenta rilievi situati per almeno l'80% della loro superficie ad una altimetria superiore a 600 metri di altitudine (nell'Italia Settentrionale) e
• e nei quali vi sia un dislivello tra la quota altimetrica inferiore e superiore maggiore di 600 metri.

Da cui deriva la locuzione "Montagna 600".

• Approfondimento

Accanto ai criteri geomorfologici, l'originaria Legge 991 aggiungeva inoltre un parametro connesso agli svantaggi territoriali e al ritardo di sviluppo, misurato attraverso il reddito medio imponibile per ettaro. In deroga ai criteri morfologici, la legge prevedeva inoltre che l'allora Commissione centrale censuaria potesse includere fra i Comuni montani anche quelli già classificati come tali dal Catasto agrario per omogeneità agraria, i Comuni danneggiati da eventi bellici o quelli appartenenti a Consorzi di bonifica montana (gli enti precursori delle successive Comunità montane). All'epoca, dunque, i territori montani, in stragrande maggioranza a vocazione rurale, venivano individuati sulla base di una combinazione di parametri di altitudine e svantaggio economico. L'intervento previsto dalla Legge 991 assumeva pertanto un carattere prevalentemente assistenziale, volto in parte a compensare le difficoltà strutturali delle aree montane.

La visione di montagna come realtà esclusivamente 'fisica' è stata in parte superata con la seconda legge sulla montagna, la L.1102/1971 che ha di fatto istituito le (art.4) quali Enti di diritto pubblico, costituiti tramite atti regionali, da unioni di Comuni montani. Attraverso questa legge è stato dunque introdotto il criterio di appartenenza amministrativa per classificare i Comuni montani sulla base della loro inclusione in Comunità montane. Tale impostazione fu poi ripresa dalla L.97/1994 (terza legge sulla montagna) che all'art.1 co.3 specifica < per "Comuni montani" si intendono i "Comuni facenti parte di Comunità montane" ovvero i "Comuni interamente montani classificati tali ai sensi della L.1102/1971" in mancanza della ridelimitazione >. In questo modo, alla definizione morfologica di montagna fisica si affianca una dimensione legata alla governance delle comunità locali. Per la prima volta, la L.97 affianca alla compensazione degli svantaggi territoriali una visione orientata alla tutela ambientale, alla salvaguardia naturalistica e alla valorizzazione delle risorse e potenzialità endogene delle aree montane svolta grazie alle funzioni assegnate alle Comunità montane (art. 1).

Nel frattempo, l'entrata in vigore della L.142/1990 (successivamente abrogata dal D.Lgs.267/2000 cd. TUEL), ha comportato l'abrogazione dell'art.1 della L.991/1952, annullando di fatto la facoltà dell'Istat di aggiornare ufficialmente l'elenco nazionale dei Comuni classificati per 'grado di montanità' (Totalmente o Parzialmente montani). A questo proposito, Istat ha recentemente precisato che la classificazione comunale in Montani, Parzialmente montani e Non montani deriva dall'applicazione dell'art.1 L.991/1952, ma, a seguito della sua abrogazione, non costituisce più una classificazione ufficiale (almeno ante L.131/2025).

A fianco alla classificazione con valenza normativa, Istat adotta altre due classificazioni territoriali basate su criteri altimetrici:

• Zone altimetriche: ripartizione del territorio nazionale in aree definite da specifiche soglie altimetriche, distinguendo fra Comuni di Montagna (interna o litoranea), di Collina (interna o litoranea) e di Pianura. Il metodo si basa sulla citata pubblicazione Istat del 1958

• Fasce altimetriche: basate su intervalli di quota e criteri fitosociologici (0-299; 300-599; 600-899; 900-1.199; 1.200-1.499; 1.500-1.999; 2.000-2.499; >2.500 m slm), indipendenti dai confini comunali. A differenza quindi della classificazione per Zone altimetriche, un Comune può appartenere a più Fasce altimetriche.

In aggiunta a ciò, Istat rende inoltre disponibili i valori dell'altitudine del centro abitato principale di ciascun Comuni e dell'altitudine media dell'intero territorio comunale, calcolata sulla base di modelli digitali di elevazione (DEM).

Come accennato, la nuova legge sulla montagna (L.131/2025) va ad aggiornare la classificazione nazionale dei Comuni montani, fra cui quelli che potranno beneficiare delle agevolazioni previste (art.2), in considerazione dei criteri di classificazione (basati su parametri di altitudine, pendenza del terreno e socio-economici) individuati da successivi DPCM (vedi scheda Nuova Classificazione).

In attesa degli sviluppi applicativi della nuova classificazione nazionale, lo Statuto regionale non definisce espressamente i Comuni montani, ma all'art.8 ("Territorio") co.2 stabilisce che «La Regione riconosce la specificità dei territori montani e collinari e prevede politiche di intervento a loro favore, al fine di assicurarne le opportunità di sviluppo e la conservazione del particolare ecosistema. Individua nelle Unioni montane, nelle forme associative collinari, l'organizzazione dei Comuni atta a rendere effettive le misure di sostegno ai territori montani e collinari».

D'altra parte, la LR 11/2012, che ha di fatto sancito la trasformazione delle Comunità montane in Unioni montane, ha confermato all'art. 6 che "ai soli fini dell'individuazione delle aree territoriali omogenee per la gestione associata, i Comuni sono classificati come montani, collinari o di pianura sulla base della ripartizione del territorio in zone omogenee di montagna, collina e pianura di cui alla DCR n. 826-6658/1988, fermo restando che vanno considerati come appartenenti all'area montana tutti i Comuni ricompresi nelle Comunità montane". Del resto, neppure la legge regionale sulla montagna (LR 14/2019), che orienta la propria azione verso lo sviluppo dei Comuni montani, fornisce una classificazione esplicita di tali Comuni, limitandosi a richiamare il perimetro normativo già definito dai provvedimenti precedenti.

In Piemonte, dunque la citata DCR n.826-6658/1988 (e s.m.i. dovute alle variazioni amministrative intervenute rispetto all'originaria base di 1.209 Comuni, di cui 504 interamente montani) costituisce tuttora il principale riferimento normativo alla base della classificazione regionale dei Comuni montani,distinti tra Comuni montani e Parzialmente montani; per questi ultimi, è inoltre indicato il Foglio di mappa catastale specificamente classificato come montano.

Nel corso degli anni, tale elenco è stato recepito all'interno della Programmazione regionale dei Fondi SIE, in particolare nei Programmi di Sviluppo Regionale (PSR) e nell'attuale Complemento per lo Sviluppo Rurale (CSR), con l'obiettivo di incentivare le aree rurali svantaggiate di montagna. L'elenco aggiornato dei Comuni, con la relativa classificazione per zona altimetrica prevalente (Montagna, Collina, Pianura), è consultabile nell'Allegato 5A della versione vigente del CSR 2023–27.

Come si può comprendere, una simile molteplicità di approcci riflette la complessità intrinseca del concetto di Montagna e, indirettamente, evidenzia le difficoltà nello sviluppare politiche mirate e strategie efficaci per il sostegno e lo sviluppo multilivello di questi territori.

• a livello europeo, si fa genericamente riferimento alle zone svantaggiate di montagna, senza però mai definire i Comuni montani
• la Costituzione menziona genericamente le zone montane
• la L.991/1952 (prima legge montagna) classificava i Comuni per grado di montanità basandosi su criteri morfometrici e reddituali
• la L.1102/1971 (seconda legge montagna) istituì le Comunità Montane, costituite da Comuni montani
• la L.97/1994 (terza legge montagna)aggiunse l'appartenenza alle Comunità montane come criterio di classificazione dei Comuni montani
• la L.142/1990, abrogando l'art.1 della L.991, ha annullato l'ufficialità normativa della classificazione dei Comuni per grado di montanità
• restano attuali le classificazioni Istat per Zone altimetriche (M-C-P) e Fasce altimetriche, prive però di valenza giuridica
• In Piemonte, lo Statuto regionale (2005) fa riferimento in termini generici ai territori montani, senza tuttavia definire una classificazione di Comuni montani
• la fondamentale DCR 826/1988 (riprendendo la L.991) riporta la classificazione dei Comuni piemontesi in zone omogenee di M-C-P, con un'ulteriore suddivisione dei Comuni parzialmente montani per Foglio catastale, indicandone il grado di montanità
• la classificazione DCR 826 costituisce il riferimento tuttora vigente in ambito regionale, adottata ad es. dalla LR sulle forme associative, di riflesso anche dalla LR sulla montagna e utilizzata nella programmazione regionale dei fondi UE destinati allo sviluppo agricolo e rurale
• la recente L.131/2025 (quarta legge montagna), sulla base di parametri puramente fisici, prevede di aggiornare la classificazione nazionale di Comune montano e, tramite l'applicazione di ulteriori parametri socio-economici, di individuare i Comuni oggetto delle misure di sostegno connesse alla Legge (si rimane in attesa dei previsti DPCM di attuazione della legge).